学龄人口渐次达峰背景下基础教育资源调整的“浙江方案”

　　教育与人口是支撑国家长期发展的基础性、战略性要素。学龄人口的规模演化、结构变迁与空间重构，直接影响基础教育资源配置的逻辑取向与实践路径，是塑造和影响基础教育发展范式与质量效能的关键变量。2020年以来，低生育水平持续深化、人口跨区域流动日趋活跃、城镇化进程稳步推进，使得全国基础教育阶段学龄人口呈现梯次达峰的阶段性特征，基础教育资源供需矛盾从总量短缺向结构性失衡、从局部紧张向全域分化、从短期应激向长期转型转变，传统刚性、静态、标准化的资源配置模式难以适配人口快速变化带来的系统性挑战，亟待构建与人口动态演进相协同、与高质量发展要求相契合、与教育现代化目标相衔接的新型基础教育资源配置体系。

　　浙江省作为长三角地区经济核心增长极与人口发展转型先行区域，兼具人口持续流入引致的刚性教育需求扩张、出生人口达峰后下行带来的学龄人口排浪式波动、城镇化步入高位平台期驱动的城乡教育空间重塑等复合特征，较早直面学龄人口达峰与资源配置模式转型的双重压力，为先行探索基础教育资源配置改革提供了独特现实场域。近年来，浙江省锚定教育强国战略部署，以学龄人口变化基本情况为资源配置的根本依据，通过趋势研判、模型建构、顶层设计、政策创制、试点突破与全域推广的系统性推进，构建起适配学龄人口达峰趋势的基础教育资源动态调适体系，有效破解长期累积的结构性供需矛盾，形成了兼具区域特色与全国推广价值的先行经验与实践范式。

　一、研判人口变动规律，夯实资源调整科学基础

　　科学研判学龄人口变化是基础教育资源优化配置的前提，浙江省聚焦常住人口、出生率、城镇化率三大关键影响变量，构建多维度测算模型，精准把握各学段学龄人口发展规律，明确当前资源配置面临的核心问题。

　　1. 基础教育学龄人口变化总体特征

　　浙江省学龄人口变化是“人口流入、出生下行、城镇化推进”三重力量共同作用的结果，呈现规模持续波动、结构快速转型、空间高度分化的鲜明特征。

　　第一，人口持续大规模流入，随迁子女入学需求凸显。浙江作为东部沿海经济发达省份，就业机会充足、公共服务优质、营商环境优良，长期保持人口净流入态势，是全国重要的人口流入地。2024年，浙江省常住人口达到6670万人，较户籍人口多出1559万人，人口净流入规模居全国前列。过去20年间，浙江省常住人口年均增加约90万人，持续稳定的人口流入带来了规模庞大的随迁子女群体。截至2025年末，全省义务教育阶段随迁子女规模达180万人，主要集中在杭州、宁波、温州、金华等人口净流入核心城市。随迁子女群体具有“规模大、增长快、分布集中、流动性强”等特征，直接推高城镇公办学位刚性需求，对以户籍人口为依据的资源配置模式形成强烈冲击，是浙江省基础教育资源配置必须优先应对的核心问题。

　　第二，出生人口整体下行，学龄人口后续供给缩减。受生育观念转变、生育成本上升、人口结构变化等多重因素影响，浙江省出生人口自2017年达到67万人的历史峰值后持续下降，2023年降至38.3万人，2024年小幅回升至41万人，但中长期下行趋势未发生根本性改变。出生人口的持续波动直接传导至基础教育各学段，形成“学前教育、小学、初中、普通高中依次达峰、梯次回落”的排浪式特征。与人口平稳增长时期不同，排浪式达峰意味着各学段学龄人口在短期内快速达到峰值后持续下降，使得资源供需关系从“供不应求”快速转向“供需平衡”甚至“供过于求”，学段间资源供需周期错位、节奏错配问题突出。学前与小学阶段率先进入资源冗余期；初中阶段处于峰值前期，仍需适度扩容；普通高中阶段则面临持续扩大的学位缺口，传统“分段规划、分段建设、分段供给”模式难以适应当前快速切换、高度分化的供需格局，对资源跨学段融通、跨周期调配提出迫切要求。

　　第三，城镇化率高位攀升，城乡教育空间格局深刻重构。城镇化是重塑人口空间分布的核心力量，也是影响基础教育资源布局的关键因素。2024年，浙江省城镇化率达75.5%，远超全国67%的平均水平，并稳步向85%的峰值目标迈进。高水平城镇化推动人口持续向城市、县城、中心镇集聚，乡村地区人口持续外流，“农村空、城镇满、中心城市挤”的突出矛盾。乡村学龄人口持续减少，大量乡村小规模学校运行成本高、办学质量提升难度大、资源利用效率低；县城与中心镇学校负荷饱和，班额偏大、设施紧张；大城市中心城区学校超负荷运行，“择校热”“入学难”问题长期存在。城乡、区域之间教育资源配置与学龄人口分布不匹配、不适应、不协调问题日益尖锐，传统按照行政区划均衡配置资源的模式难以适应人口空间集聚趋势，倒逼教育资源布局从“均衡布点”转向“集聚优化”，从“静态固定”转向“动态适配”，从“城乡均衡”转向“城乡融合”。

　　2. 多维度测算构建全省域学龄人口模型

　　浙江省坚持数据驱动、科学决策，委托高校开展专项研究，整合多部门数据资源，构建覆盖“全学段、全区域、多变量、长周期”的多维度学龄人口动态测算模型，实现对未来学龄人口规模、结构、空间分布的精准预测，为资源调整提供量化依据与技术支撑。

　　第一，模型构建的核心逻辑。对浙江省基础教育各学段学龄人口采用回溯法开展预测，主要基于2013年以来的人口出生率、常住人口增长率和全省各年级在校学龄人口规模等历史数据，生成回溯推算表，并利用历史真实数据验证推算误差，发现回溯推算的误差极小且具有科学性。对浙江省城区、镇区和乡村基础教育各学段学龄人口预测采用线性与非线性预测模型开展预测，主要基于2013—2023年城区、镇区和乡村各学段的学龄人口数及其相对占比，基于历史占比数据进行拟合，得出预测值。为提升预测的科学性，2030年之前使用线性模型，2031年之后则采用非线性模型。

　　第二，模型构建的变量选取。浙江省学龄人口测算模型突破单一变量预测局限，将常住人口、出生率、城镇化率作为影响学龄人口变化的关键因子进行分析。分学段、分区域对当前到2035年的学龄人口变动趋势进行预测，以此研判未来学龄人口规划和结构变化，为保障教育资源合理配置，完善教育改革思路和工作基础提供支持。

　　第三，各学段学龄人口预测结果。基于动态测算模型的学龄人口发展趋势预测结果显示，各学段呈现错位达峰、梯次回落的特征。学前教育2020年已达峰，2024—2027年进入大幅下降期，2035年常住学龄人口仅为2023年的68.5%；小学阶段2023年达峰，2027—2032年快速下降，2035年为2023年的60.7%；初中阶段2029年将迎来峰值，较2023年增加35.4万，2030年后显著回落，2035年为2023年的75.8%；普通高中阶段持续增长至2032年达峰，2024年起学位缺口逐步扩大，2032年将面临45.7万个缺口，2033年后逐步回落并趋于稳定。

　　3. 学龄人口变化加剧教育资源配置失衡

　　学段资源供需结构性失衡，学前、小学达峰后教育资源冗余问题逐步显现，尤其是普通高中学位供给缺口日益突出，学段间资源余缺调配难度加大。在空间布局上，校网布局城乡、区域矛盾更加突出，“农村空、城镇满、中心城市挤”格局长期存在，农村学校闲置与城镇学校超负荷运行并存，区域教育资源均衡性不足。与此同时，师资供给数量质量“双不足”问题凸显，小学、初中、高中学段间教师数量余缺调配的适配度不高，学科结构性缺编问题突出；人民群众对“上好学”、小班化教学的需求日益增长，优质师资供给难以满足教育高质量发展要求。

　二、强化顶层设计，构建全域统筹推进机制

　　面对学龄人口变化带来的系统性挑战，浙江省坚持“全省一盘棋、全域统筹推”原则，从政策制定、领导机制、推进路径、试点示范四个层面，系统构建权责清晰、协同高效、执行有力、动态调整的基础教育资源调整机制，为资源优化配置提供坚实的制度保障、组织保障与行动保障。

　　1. 完善政策框架，明确资源调整战略方向

　　浙江省主动适应基础教育学龄人口“梯次传导、错位达峰、区域分化、城乡分化”的变化趋势，将“前瞻规划基础教育布局”列为《浙江省加快建设教育强省规划纲要（2025—2035年）》《浙江省“十五五”教育事业发展规划》重要内容和省委教育工作领导小组年度工作要点，实现高位统筹、系统谋划。坚持“区域一盘棋、资源一本账、规划一张图”改革思路，深化“优化调整中小学布局改革”，并将其作为年度改革重点项目协同推进。以制度创新赋能，联合发展改革、财政、人力资源社会保障等部门出台《加快推进新时代浙江省基础教育扩优提质行动方案（2025—2030年）》，建立健全学龄人口动态监测与教育资源统筹调配机制，着力破解改革重难点问题。

　　2. 统筹推进落实，有序推动教育资源有效供给

　　浙江省委深改委、省高质量发展建设共同富裕示范区领导小组专题研究基础教育资源供给改革举措，在舟山、淳安、龙游、景宁“一市三县”省级基本公共教育服务一体化试点基础上，加大资金投入，多渠道增加教育资源有效供给。建立“清单推进—定期调度—动态监测—闭环管理”工作机制，指导各试点单位编制改革任务清单，动态监测任务进度、关键指标及改革堵点，结合实地调研推动教育综合改革按计划落地。探索建立“市县结合”的基础教育管理体制，加强市县间跨学段资源动态调整和余缺调配，提升区域教育资源与学龄人口变化的匹配度。

　　3. 聚焦核心抓手，构建四大实施推进体系

　　围绕资源优化配置的核心目标，浙江省确立“科学规划布局、兜牢末梢底部、增强有效供给、坚持精准施策”四大抓手，形成统筹推进体系。即以人口发展为导向优化区域教育布局，提高人口集聚度；分类推进乡村小规模学校优化提升，提高资源利用率；向人口净流入地区倾斜资源，提高城镇教育承载力；加大山区海岛政策支持，提高群众教育获得感。四大体系协同发力，推动资源配置向优质均衡、高效利用转型。

　　4. 鼓励试点引领，形成典型示范推广模式

　　浙江省积极推动中小学布局改革，并入选教育部“适应人口变化的基础教育资源调配机制改革”专项试点，构建形成“国家部委试点+全省面上推广”的新格局。鼓励各地结合区位特征、人口结构开展特色试点，如舟山市“小岛迁、大岛建”的教育空间布局试点、杭州市萧山区“潮汐学校”的学位动态供给试点、宁波市小班化教学县域试点等，及时总结试点经验并在全省推广，以点带面推动全域资源调整工作落地见效。

　　三、创新实施举措，构建全省域教育资源优化体系

　　浙江省立足学龄人口梯次达峰的省域实际，聚焦资源配置的学段、城乡、区域结构性矛盾，推动全省系统性应对与地方差异化探索深度融合、有机衔接，构建起“全域统筹、市域特色、县域精准”的基础教育资源优化体系，实现教育资源与学龄人口变化的动态适配。

　　1. 资源布局整合：校网重构与跨学段融通

　　资源布局整合是应对人口空间变化与学段错配的核心举措，浙江省以“精准调整布局、畅通学段壁垒、盘活闲置资源”为目标，推动校网布局从均衡布点向集聚优化转型，实现资源空间配置与人口分布高度适配。

　　第一，精准调整布局结构，优化人口导向的校网规划。浙江省以常住人口变化与学龄人口预测结果为核心依据，实施精准校网布局调整，全面重构教育空间格局。严控乡村学校新建，全省乡村原则上不再新建中小学及幼儿园，避免资源无效投入与后期闲置；严控非人口净流入地区学校规模，镇区不再盲目扩大学校规模，防止资源过剩；重点保障人口净流入地区资源供给，支持杭州、宁波、温州等人口净流入城市有序推进义务教育学校新改扩建，加快普通高中学校建设，补齐资源短板；分类推进乡村小规模学校优化，按照“稳妥撤并一批、留用升级一批、改造盘活一批”的思路，大幅减少低效小规模学校数量，2025年底全省乡村小规模学校仅剩67所，成为全国小规模学校最少省份之一。

　　各地结合实际打造特色布局模式。例如，舟山市以新时代“小岛迁、大岛建”工程为牵引，构建“1+4+N”教育空间格局，实现98%的学前幼儿、99%的小学生、100%的中学生在大岛享受优质教育，彻底改变海岛教育分散弱小格局。其中，岱山县实施“建强撤小优布局”策略，在本岛新建九年一贯制学校，全面整合同岛100人以下小规模教学点，推动学龄人口向本岛集聚，大幅提升资源利用效率与办学质量。通过精准布局调整，“农村空、城镇满、中心城市挤”的空间矛盾得到有效缓解，实现教育资源与人口空间分布高度适配。

　　第二，打通跨学段资源壁垒，创新学位潮汐供给模式。针对学段间“过剩与短缺并存”的结构性矛盾，浙江省大力推进跨学段资源融通，打破学段壁垒，实现校舍、土地、学位等资源跨学段复用、周转、共享。优先建设九年一贯制学校、完全中学，从规划源头减少学段转换成本，提高资源一体化利用效率。探索“潮汐学校”模式，支持人口净流入地区按照“一次规划、分步使用、学段转换、高效利用”思路，将初中规划地块按高中标准建设，初中入学高峰时保障初中学位，高峰过后转为高中使用，实现一块土地、多重用途、全周期高效利用，节约土地资源与财政资金。推进学位弹性周转，鼓励各地通过优化学校学段设置、挖潜扩容、校舍转型等方式，将富余学段学位顺畅转向短缺学段，实现学位跨学段动态调配。例如，杭州市萧山区率先打造“潮汐学校”典型样板，5所潮汐学校建成后可节约2所高中建设资金，实现学位高效循环利用；宁波市北仑区通过校舍转型、挖潜扩容，实现600余个学位跨学段动态调配，同步扩容优质高中资源，普高录取率提升至75%，有效缓解高中学位供给压力。跨学段资源融通模式，从根本上破解了学段周期错配带来的资源浪费与供给不足双重难题。

　　第三，优化提升小规模学校，分类打造“小而优”乡村教育样板。浙江省在优化乡村小规模学校撤并的同时高度重视办好保留的乡村小规模学校，坚持“小而精、小而美、小而优”的发展方向，加大投入、完善设施、强化师资，打造乡村教育优质均衡样板，让农村孩子在家门口享受优质教育。景宁县出台全省首个《小规模学校优化调整操作指南》，整乡推进学生进城就读，大幅降低办学成本，提升教育质量；嘉兴市秀洲区投入超2亿元，连续四年提升农村学校品质，实现录播教室、音美教室全覆盖，推进“冬暖夏凉”“明眸亮睛（防近视）”“午休躺睡”等温馨工程，成为长三角区域农村学校标杆。

　　针对生源减少带来的校舍闲置问题，浙江省创新闲置资源盘活机制，将闲置校舍改造为综合实践基地、特殊教育学校、专门学校、学前教育机构、社区教育中心等公共服务设施，实现教育资源多功能复用、高效利用。杭州市拱墅区、宁波市奉化区将闲置小学、幼儿园改造为孤独症学校、专门学校，满足特殊群体教育需求；丽水市景宁县将乡村闲置校舍改造为综合实践教育基地，既降低办学成本，又拓展育人空间；嘉兴市秀洲区将闲置资源用于温馨校园建设，提升农村学校品质。闲置资源的盘活既避免了国有资产浪费，又补齐了公共服务短板，实现了资源利用效益最大化。

　　2. 办学质量提升：学位扩容与内涵提质并举

　　办学质量提升是资源调整的核心目标，浙江省坚持“扩总量、优结构、提质量、转方式”，在扩大公办学位供给的同时，推动基础教育从规模发展向质量提升转型，满足人民群众“上好学”的美好期盼。

　　第一，增加公办学位供给，靶向补齐人口流入地区资源短板。浙江省将公办学位建设纳入省政府民生实事项目，连续四年推进“新改扩建公办中小学”，累计新增公办学位58.7万个，持续扩大优质公办教育供给。重点补齐高中学位短板，将“新增2万个公办普高学位”列入2025年度民生实事，编制实施普通高中建设规划，38个普高项目获得国家“两重”（国家重大战略实施、重点领域安全能力建设项目）支持，大规模提升普通高中供给能力；重点保障杭州、宁波、温州等人口流入地区，通过市区共建、集团化办学等模式，快速打造一批优质中小学，缓解中心城区资源压力；持续扩大公办学位供给，实现符合条件的随迁子女100%入读公办学校。通过精准扩容，浙江有效缓解了人口流入地区与高中学位供给短板，夯实了高质量发展基础。

　　第二，推进县域小班化教学，分层试点探索质量提升新路径。浙江省顺应学龄人口减少趋势，明确在学龄人口下降县域梯度推行小班化教学，逐步将幼儿园、小学、初中班额调整至25人、30人、35人左右，推动教育从“规模扩张”向“质量提升”转型。宁波市作为全省首个试点市，率先在小学段开展县域小班化试点，计划2030年实现60%试点县域小学全面小班化；温州市在建设标准中明确小班化配套要求，从硬件上保障小班化实施；岱山县投入两千余万元升级智慧黑板、同步课堂，实现数字化教学设施全覆盖，为小班化、个性化教学提供支撑。

　　第三，稳步提升低端民办学校教育质量，全域保障随迁子女教育公平。浙江省以保障教育公平、抬高办学底部为目标，对现有21所民办农民工子女学校实施“一校一策”整合帮扶，通过师资派驻、资源共享等方式提升办学质量，实现义务教育优质均衡发展。为持有居住证的农民工随迁子女100%提供公办学位，65.97万名义务教育阶段随迁子女享受公办免费教育。各地同步落实落细随迁子女就学保障，杭州市淳安县向农村生源定向释放1500个城区学校优质学位，为进城就学家庭配套保障性租赁住房；温州市将流动人口随迁子女学位需求纳入全域教育设施专项规划，合理布局重大产业园区教育设施，从制度层面保障随迁子女就学权利；舟山市岱山县、丽水市景宁县等县域均实现符合条件的义务教育阶段随迁子女100%就读公办学校。

　　3. 师资供给优化：全域统筹与共享流动协同

　　浙江省坚持“统筹编制、盘活存量、优化结构、促进流动”，创新师资管理体制机制，破解师资数量不足、结构不优、流动不畅难题，构建与人口变化相适配的师资配置体系。

　　第一，全域统筹师资编制，破解学段区域余缺不均。全省建立多层级师资编制统筹调配机制，打破县域、校际、学段编制壁垒，提高编制使用效率。建立省级“编制池”，实行编制周转调节，重点支持人口流入地区与师资短缺学段；推广“市管县用”模式，市域范围内统筹调配师资编制，实现市域内师资供需平衡；创新编制动态调整，根据学龄人口变化及时核增或核减编制，确保编制配置与生源需求同步适配。通过统筹管理，从制度上破解师资编制固化、供需错配问题。

　　第二，创新共享教师机制，缓解学科结构性缺编。针对学科结构性缺编突出问题，浙江省2025年推出“共享教师”制度，组建省级共享教师库，吸纳紧缺学科教师、名优骨干教师入库，实行跨校、跨区域、跨学段共享服务。衢州市龙游县在全省山区海岛县率先建立“共享教师”全域流转机制，有效破解学科缺编难题；省级共享教师库统一调度优质师资，支持薄弱地区、薄弱学校提高教学质量，实现优质师资高效利用。

　　第三，强化师资流动帮扶，促进优质师资均衡配置。浙江省全域推动城乡教育共同体（以下简称“教共体”）建设，逐渐形成教共体管理体制、师资双向流动机制、教师专业成长机制、政策倾斜激励机制、技术环境支撑机制、学校文化共生机制、数字赋能共享机制等，有效推动县域内城镇优质学校与乡镇薄弱学校教育教学质量的同步提高。宁波市北仑区建立“教育集团+柔性支教”模式，集团内青年教师每月到农村学校帮扶不少于2天；舟山市岱山县构建融合型、共建型、协作型教共体，实现县域教共体全覆盖，与慈溪市、上海市奉贤区开展跨区域协作，引建名师工作室10个。全省实施山区海岛名优教师“戴帽下达、人走帽留”政策，确保优质师资扎根基层。

　　基础教育资源调整是适应人口结构变化、推进教育强国建设的必然要求。浙江省以人口发展为核心导向，通过顶层设计、系统施策、区域实践，构建起学龄人口渐次达峰背景下的基础教育资源调整体系，有效破解了各类难题，推动省域基础教育向更高水平的优质均衡发展迈进，为全国基础教育应对人口结构变化提供了可借鉴的创新经验。

　　来源：《中国基础教育》