切实加强耕地保护 改革完善占补平衡制度
发布时间：2023-10-10 来源：自然资源部网站 阅读次数： 【字体： 大 中 小】
????粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，保障国家粮食安全的根本在耕地。保护好耕地，端牢饭碗，在党和国家事业全局中具有基础性、战略性意义。7月20日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第二次会议，研究加强耕地保护和盐碱地综合改造利用等问题，对加强耕地保护和改革完善占补平衡制度提出明确要求。自然资源部认真学习领会，从系统性和全局性的高度深刻理解党中央决策部署，聚焦守牢耕地保护红线、夯实粮食安全根基，进一步完善制度强化监管，全力推进改革部署落地见效。
立足基本国情，坚持底线思维，准确把握我国耕地保护面临的严峻形势
民以食为天，粮以地为本。我国人口众多，解决好14亿多人的吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。我国耕地家底并不丰厚，2022年底全国耕地总量19.14亿亩，仅占世界9%，且质量总体不高，这一基本国情决定了加强耕地保护对保障粮食安全这一“头等大事”的极端重要性。
习近平总书记高度重视耕地保护工作，对落实最严格耕地保护制度的要求一以贯之，要求把耕地作为我国最为宝贵的资源，采取“长牙齿”的硬措施保护好，绝不能有闪失。自然资源部坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，按照党中央、国务院决策部署，以守牢18亿亩耕地红线为目标，会同有关部门完善法律制度、严格用途管制、加强督察执法，在持续严格规范非农建设占用耕地落实占补平衡的基础上，针对第三次全国国土调查反映的大量耕地不合理流失问题，要求耕地转为林地、草地、园地等其他农用地落实“进出平衡”，在年度内补足数量相等、质量相当的可以长期稳定利用的耕地；针对违法建设占用耕地造成耕地减少问题，严格规定违法用地整改处置到位前，必须先行“冻结”当地相应的储备补充耕地指标，确保耕地不再减少。通过一系列举措，初步遏制了多年来耕地总量持续减少的势头，实现了2021年、2022年连续两年全国耕地总量净增加。
与此同时，我们清醒地认识到，我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，耕地占用与保护的矛盾和压力依然突出，新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。
目前，耕地总量由减转增的基础还不牢固，实施耕地用途管制、落实补充耕地出现新情况新问题，必须高度重视。从占用耕地看，城乡建设和基础设施配套等各类非农建设不可避免仍将占用一部分耕地，农业结构调整、造林种树造成耕地流失的规模仍然不小，违法违规用地问题仍较突出。从补充耕地看，占补平衡存在占多补少、占优补劣甚至弄虚作假问题，一些地方落实“进出平衡”不到位，区域耕地总量仍在减少；有的地方违规开垦破坏生态环境，一些补充耕地质量不高，存在撂荒和流失风险。此外，经过多年持续开发，全国耕地后备资源越来越少，且多位于生态功能重要区域，通过开垦后备资源补充耕地难度越来越大。这些问题，与一些地方耕地保护意识不强、落实新发展理念不到位、执行政策走偏走样、耕地保护和节约集约用地的经济激励机制不够健全有关，与耕地保护相关政策和举措统筹不够有关，也与我国自然资源禀赋有关，需要通过系统改革来解决。
把握重大要求，强化关键举措，全面落实最严格的耕地保护制度
中央财经委员会第二次会议强调，耕地保护是一个系统工程，要突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求。自然资源部将认真贯彻落实会议精神，采取更加坚决有力措施，坚定不移强化耕地保护，全力推进最严格耕地保护制度落地见效。
坚持系统理念，把握重大要求。一是量质并重。要坚决落实党中央决策部署，守牢耕地和永久基本农田保护红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，强化数量质量共同保护。二是严格执法。要分级落实耕地保护责任，整合监管执法力量，采取坚决有力措施，严格执法督察，切实规范管理秩序。三是系统推进。稳定耕地数量，提升耕地质量，优化耕地布局，必须秉持山水林田湖草沙一体化保护理念，按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律，结合适宜性原则开展系统治理，使各类要素各得其所，相得益彰。四是永续利用。处理好当前和长远的关系，用最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，推进耕地用养结合和可持续利用，为后代留下更多发展空间。
聚焦守牢红线，落实重点任务。一是坚决稳住耕地总量。目前，全国省市县三级国土空间规划已全部编制完成，下一步，将加快推进规划审核报批，将耕地和永久基本农田保护目标任务逐级分解并上图入库，确保可考核、可审计、可追责，确保耕地保有量和永久基本农田保护任务绝不突破。二是持续优化耕地布局。建立耕地保护责任目标考核奖惩机制，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区饭碗一起端、责任一起扛，促使南方部分省份有序恢复一部分流失的优质耕地，优化耕地南北空间格局；稳妥推进“山上”换“山下”，将山上耕地逐步调整到山下，推动果树苗木尽量上山上坡，促进农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。三是严格耕地保护责任考核。全面落实耕地保护党政同责，细化明确考核规则和方案，对于突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”，严肃问责、终身追责。
在优化耕地布局和整改复耕过程中，既要依法依规，又要实事求是。要充分考虑当地自然地理、农业生产条件，坚持大稳定、小调整，统筹优化农用地布局。要结合当地经济社会发展水平、种植作物生长周期、市场状况等，充分考虑耕地恢复的经济成本和社会成本，科学制定计划，合理把握节奏，分类、分区稳妥推进。要充分尊重农民意愿，根据实际情况适当给予经济补偿，并留出一定过渡期，坚决杜绝“简单化”“一刀切”。
落实落细工作，紧盯重点环节。一是严控新增占用。以国土空间规划作为用地依据，逐步压减城镇开发边界内增量空间使用规模，严格耕地和永久基本农田用途管制，严控占用耕地的各类情形，确需占用的，要求按照数量相等、质量相当的原则落实补充耕地。强化土地利用计划管控，合理确定年度土地利用计划总量，有效调控新增建设用地时序和节奏。优化建设项目选址，严格执行土地使用标准，切实做到不占或少占耕地。二是着力盘活存量。按照高质量发展和实施全面节约战略的要求，推动土地利用方式从依赖新增向挖潜存量转变，大力推动“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金技术换空间”，推进低效用地再开发，从源头上减少对耕地的占用。三是严格督察执法。建立健全耕地保护“长牙齿”硬措施工作机制，以“零容忍”态度严肃查处各类违法占用耕地行为。扎实推进耕地占补平衡专项整治，着力纠治占而不补、补而不实、弄虚作假等突出问题，规范耕地占补平衡管理秩序。加强协作配合，形成监管合力，加大对违法违规占用破坏耕地行为的打击力度。
坚持“以补定占”，强化耕地总量动态平衡，扎实推进占补平衡制度改革落地见效
守牢耕地保护红线，确保耕地总量不减少，严控占用和补足补优是关键。中央财经委员会第二次会议明确，改革完善耕地占补平衡制度，将各类对耕地的占用统一纳入占补平衡管理，坚持“以补定占”，目的就是严控占用、严格补充、严守总量，通过调整管理方式、压实各级责任、强化考核监管，实现省级行政单位年度耕地总量动态平衡，确保到2035年全国耕地总量不低于18.65亿亩。
改革占补平衡管理方式。按照改革部署，调整完善占用耕地补偿制度，将以往非农建设占用耕地落实占补平衡扩展到各类占用耕地均要落实占补平衡，由“小占补”变为“大占补”；统筹盐碱地等未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等各类非耕地作为补充耕地来源，新增加的可以长期稳定利用的耕地，用于落实补充耕地任务。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡的前提下，以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度补充耕地指标和允许占用耕地规模的上限。
调整占补平衡落实机制。按照“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的要求，建立分级负责、职责明确、监管有力的占补平衡责任落实机制。严格控制跨省域补充耕地规模，从严规范省域内补充耕地指标调剂管理，将补充耕地指标调剂统一纳入省级管理平台，坚决纠正和防范利益驱动下单纯追求补充耕地指标、不顾立地条件强行补充的行为。
加强补充耕地补偿激励。各类占用耕地的实施主体应当按规定落实补充耕地责任。在实践中，将补充耕地费用主要用于耕地保护与质量建设，调动相关主体保护耕地的积极性。
健全补充耕地质量验收制度。配合农业农村部门加强补充耕地质量管理，完善补充耕地质量验收办法，严格质量审核把关。加强补充耕地配套基础设施建设和后续培肥管护，持续熟化土壤、提升耕地质量、稳定耕地利用，防止退化撂荒。（作者为自然资源部党组书记、部长）
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